Partai politik kerap dipandang sebagai pilar penting demokrasi karena berperan mengagregasi kepentingan masyarakat melalui ideologi dan program. Dalam praktiknya, persaingan antarpeserta pemilu juga diharapkan menciptakan mekanisme saling mengawasi dan menyeimbangkan kekuasaan (check and balances). Namun, pertanyaan mendasar muncul: sejauh mana persaingan itu benar-benar bekerja dalam demokrasi Indonesia?

Pertanyaan tersebut menjadi salah satu pokok kajian Kuskridho Ambardi dalam buku Mengungkap Politik Kartel (2009). Ambardi menilai persaingan antarpati di Indonesia tidak cukup dipahami hanya lewat kontestasi pemilu, melainkan juga perlu dilihat melalui interaksi setelah pemilu, terutama di arena eksekutif dan legislatif. Dari situ, ia menemukan kecenderungan partai politik tidak konsisten menjalankan agenda yang disuarakan sebelum pemilu, karena lebih memilih mendekat ke lingkaran kekuasaan dan mengesampingkan program maupun ideologi. Ambardi menyimpulkan gejala itu berkaitan dengan menguatnya sistem kepartaian berbasis kartel.

Ambardi menelaah terutama pengalaman Pemilu 1999 dan 2004, termasuk dinamika setelah kedua pemilu tersebut. Dalam pembahasannya, ia menguraikan kerangka teoretis kartel politik, memeriksa pola koalisi pada Pemilu 2004, serta menjelaskan faktor yang mendorong munculnya perilaku kartel di antara partai-partai.

Memahami konsep kartel politik

Secara umum, partai politik menjalankan fungsi pendidikan politik, agregasi kepentingan, dan manajemen konflik. Fungsi-fungsi itu lazimnya membuat partai memiliki ideologi sebagai representasi kepentingan kelompok tertentu. Dalam situasi kompetisi, identitas ideologis biasanya terlihat melalui cara partai membangun dukungan dan memperjuangkan program kebijakan.

Dalam kajian ilmu politik, pembentukan koalisi telah lama dianalisis, antara lain melalui teori koalisi William H. Riker (1962) dengan konsep Minimum Winning Coalition (MWC), yakni koalisi dibentuk secukupnya untuk mencapai mayoritas minimal (50 persen + 1). Model lain menekankan kedekatan ideologis sebagai faktor koalisi, sebagaimana dikaji Robert Axelrod. Selain itu, tipologi sistem kepartaian Giovanni Sartori memperluas analisis dengan melihat bukan hanya jumlah partai, tetapi juga jarak ideologis antarpati yang dapat memengaruhi polarisasi.

Ambardi menilai teori koalisi dan tipologi sistem kepartaian tersebut cenderung berangkat dari asumsi satu arena persaingan, terutama pemilu. Padahal, di Indonesia, interaksi antarpati juga berlangsung di arena lain setelah pemilu, termasuk pembagian posisi di pemerintahan dan dinamika legislatif. Untuk menjelaskan anomali ketika partai tampak mudah berkompromi dan koalisi tidak solid, Ambardi memanfaatkan gagasan kartel politik yang dipopulerkan Richard R. Katz dan Peter Mair melalui The Cartel Party Thesis (2009), yang menyoroti kecenderungan partai membatasi kompetisi dan menguatkan perilaku kolektif demi mempertahankan akses sumber daya.

Dalam analogi ekonomi, kartel adalah kelompok produsen yang membatasi persaingan untuk mengendalikan harga dan pasokan. Dalam politik, kartel merujuk pada kecenderungan partai-partai mengurangi kompetisi, bahkan menghilangkan oposisi efektif. Dan Slater (2004) menyebut kondisi semacam itu sebagai accountability trap, ketika hilangnya oposisi dan melemahnya kompetisi membuat mekanisme pertanggungjawaban horizontal tidak berjalan.

Ambardi merumuskan lima ciri kartel dalam sistem kepartaian Indonesia: (1) ideologi tidak lagi menentukan perilaku koalisi; (2) pembentukan koalisi bersifat permisif; (3) ketiadaan oposisi; (4) hasil pemilu nyaris tidak menentukan perilaku partai; dan (5) kecenderungan partai bertindak kolektif sebagai satu kelompok.

Pemilu 2004 dan pola kartelisasi

Ambardi membahas Pemilu 2004 dengan membagi temuan ke dalam fase sebelum dan sesudah pemilu, termasuk pilpres langsung pertama yang menjadi bagian penting dalam pembacaan kartelisasi.

Dalam fase menjelang pemilu, Ambardi mencatat adanya pelebaran jarak ideologis antara partai berbasis sekuler dan partai berbasis Islam. Salah satu contoh yang diangkat adalah perdebatan dalam Sidang MPR 2000 terkait amandemen Pasal 29 ayat 1 UUD 1945. PPP dan PBB mendorong penambahan tujuh kata Piagam Jakarta “dengan menjalankan syariat Islam bagi para pemeluknya”. Sementara PK dan PKB mengusulkan formula lain, yakni “dengan kewajiban para pengikut masing-masing agama untuk menjalankan ajaran-ajarannya”. Partai-partai sekuler dan Kristen memilih tidak mengubah ayat tersebut. Pertarungan ideologis juga disebut muncul kembali dalam pembahasan RUU Pendidikan Nasional.

Namun, konsistensi itu diuji dalam pembentukan koalisi menjelang pilpres 2004. Ambardi menilai logika koalisi minimal kemenangan tampak dalam penentuan pasangan capres-cawapres dan dukungan partai. Ia mencatat lima pasangan: (1) Megawati–Hasyim Muzadi didukung PDIP, PDS; (2) Wiranto–Shalahuddin Wahid didukung Golkar dan PKB; (3) Amien Rais–Siswono Yudho Husodo didukung PAN, PKS, PBR, PNBK, PNI Marhaen, PPDI, PSI, PBSD; (4) Susilo Bambang Yudhoyono–Jusuf Kalla didukung Partai Demokrat, PBB, PKPI; dan (5) Hamzah Haz–Agum Gumelar didukung PPP.

Pada putaran kedua, kompetisi mengerucut pada Megawati–Hasyim melawan SBY–JK. Ambardi menggambarkan terbentuknya dua poros: Koalisi Kebangsaan untuk Megawati–Hasyim (PDIP, PDS, Golkar, PPP, PBR) dan Koalisi Kerakyatan untuk SBY–JK (PD, PPP, PKPI, PKS). SBY–JK kemudian terpilih sebagai Presiden dan Wakil Presiden periode 2004–2009, dan pada titik itu Koalisi Kebangsaan disebut menjadi oposisi hingga Pemilu 2009.

Meski demikian, fase pascapemilu menjadi kunci dalam analisis Ambardi. Di arena eksekutif, kabinet tidak hanya diisi partai pendukung Koalisi Kerakyatan, melainkan juga melibatkan hampir semua partai Koalisi Kebangsaan kecuali PDIP. Ambardi menyebut salah satu kemungkinan penjelasan adalah faktor psikologis hubungan Megawati dan SBY yang dinilai tidak harmonis sejak SBY menjadi Menkopolhukam di era Megawati, meski ia juga menyinggung rekam jejak PDIP pada periode sebelumnya yang menunjukkan fleksibilitas politik.

Di arena legislatif, persaingan awal terlihat dalam perebutan kursi pimpinan DPR dan ketua komisi. Namun, Ambardi menemukan pola “koalisi turah” yang mengarah pada praktik pembagian kursi secara merata antarpati. Atas nama solidaritas dan pemerataan, dinamika legislatif dinilai gagal membentuk persaingan yang tegas, sejalan dengan indikasi yang disebut Slater sebagai jebakan pertanggungjawaban.

Motif kolektif: perlindungan sumber rente

Ambardi kemudian mengajukan pertanyaan tentang motivasi di balik perilaku kartel. Ia berargumen bahwa kartel terbentuk sebagai upaya partai melindungi kepentingan kolektif berupa akses pada sumber-sumber rente. Menurut Ambardi, jika partai kuat tidak diakomodasi, distribusi rente dapat terganggu—sehingga muncul dorongan untuk merangkul sebanyak mungkin kekuatan politik.

Dalam hal ini, Ambardi mengkritik tesis Katz dan Mair yang menekankan kartel sebagai upaya mengamankan subsidi negara. Ambardi justru menilai dorongan utama kartel di Indonesia adalah pencarian rente yang bersifat ilegal, yang lebih mudah diperoleh ketika partai berada di lingkar kekuasaan.

Ia mengangkat tiga contoh: skandal uang Departemen Kelautan dan Perikanan (DKP), Buloggate I dan II, serta kasus Bank Bali. Ambardi juga mencatat adanya celah dalam aturan pendanaan partai saat itu. Ia menyebut pemasukan partai banyak berasal dari sumbangan individu, sementara audit laporan keuangan lebih menekankan aspek administratif dan tidak selalu rinci, sehingga membuka ruang ketidakjelasan sumber dana nonbujeter.

Dalam kasus DKP, Ambardi menggambarkan adanya kecenderungan partai saling melindungi terkait distribusi dana yang disebut berasal dari penyelewengan subsidi DKP dan menyeret menteri terkait pada era Megawati (2001–2004). KPK disebut menemukan aliran dana yang terdistribusi ke berbagai fraksi di Komisi III DPR dan tim kampanye salah satu pasangan capres-cawapres. Namun, perkara itu disebut tidak menjerat semua pihak karena sanksi hanya mengenai pemberi dana, sementara penerima tidak dikenai sanksi hukum.

Pola serupa dipaparkan dalam Buloggate, yang melibatkan Presiden Abdurrahman Wahid (Gus Dur) dan menjadi salah satu dasar impeachment, serta Buloggate II yang menyeret Partai Golkar dan Akbar Tanjung. Ambardi menyebut dana ilegal juga mengalir ke sejumlah menteri dan fraksi di DPR, tetapi kasus-kasus tersebut kemudian meredup. Ia menilai partai-partai memiliki insentif untuk melindungi kepentingan kolektif, termasuk melalui kekuasaan anggaran dan legislasi. Untuk kasus Bank Bali, Ambardi menyatakan pola proteksi kepentingan kolektif kembali terlihat.

Dari rangkaian itu, Ambardi menyimpulkan jabatan strategis di kementerian maupun DPR memberi peluang besar untuk mengakses rente. Konsekuensinya, komitmen ideologis melemah, persaingan berkurang, dan partai cenderung mengejar kepentingan kelembagaan dibanding kepentingan konstituen.

Catatan akhir

Ambardi menutup analisisnya dengan kesimpulan bahwa demokrasi Indonesia menghadapi jebakan kartel partai politik, yang mengikis substansi check and balances dan representasi kepentingan publik. Ia juga menyinggung perlunya penguatan akuntabilitas dan transparansi agar pengawasan publik terhadap kinerja wakil rakyat dan pemerintah dapat meningkat, meski diakui masih jauh dari harapan.

Di sisi lain, terdapat catatan bahwa studi Ambardi berfokus pada interaksi antarpati, bukan perilaku masing-masing partai secara terpisah. Pendekatan itu dinilai berpotensi mendorong generalisasi bahwa semua partai bertindak sebagai kartel, tanpa menutup kemungkinan adanya pengecualian pada partai tertentu. Meski begitu, kerangka analisis kartel politik yang dipakai Ambardi dipandang relevan untuk membaca dinamika hubungan antarpati pada periode-periode berikutnya, selama demokrasi elektoral dan arena persaingan politik tetap berlangsung di Indonesia.