Pembangunan hukum nasional Indonesia kerap bergerak di antara dua tarikan utama: kepastian hukum (ius constitutum) dan keadilan sosial (ius constituendum). Dalam isu agraria, ketegangan itu tampak pada pertemuan dua agenda besar yang sering berjalan di jalur regulasi berbeda, yakni rezim penataan ruang dan program reforma agraria.
Di satu sisi, penataan ruang diposisikan sebagai instrumen ius constitutum untuk memastikan pemanfaatan ruang berlangsung tertib dan berkelanjutan. Landasannya adalah Rencana Tata Ruang (RTR) yang ditempatkan sebagai rujukan imperatif. Rezim ini juga dilengkapi perangkat sanksi yang berlapis, dari administratif hingga pidana, dengan penegasan pemisahan antara hak kepemilikan tanah (property right) dan hak untuk membangun atau mengembangkan (development right).
Di sisi lain, reforma agraria hadir sebagai manifestasi ius constituendum yang menekankan keadilan dan kesejahteraan. Dalam kerangka ini, legalisasi atau penataan aset tidak dianggap sebagai tujuan akhir, melainkan pijakan menuju penataan akses. Penataan akses dirancang untuk mendorong penerima manfaat agar produktif melalui fasilitasi seperti modal, bibit, maupun pelatihan. Sertifikat hak atas tanah juga diproyeksikan dapat berfungsi sebagai agunan untuk membuka akses permodalan melalui skema Hak Tanggungan.
Masalah muncul ketika dua agenda tersebut bertemu pada bidang tanah yang sama, namun membawa tujuan yang berbeda. Penataan ruang menuntut kepatuhan pada zonasi dan aturan pemanfaatan ruang yang bersifat statis, sementara reforma agraria mendorong produktivitas yang dinamis. Benturan norma ini dapat berujung ke ruang sidang, menempatkan hakim pada dilema antara menerapkan kepastian hukum secara ketat atau mengejar keadilan substantif.
Situasi yang kerap dipersoalkan adalah ketika penerima redistribusi tanah—yang didorong negara untuk produktif melalui penataan akses—melakukan aktivitas ekonomi skala kecil, misalnya mendirikan unit usaha, tetapi kemudian dinilai melanggar RTR yang berlaku. Contoh yang disebut ialah zonasi Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan (LP2B), di mana pendirian bangunan nonpertanian dapat dikualifikasikan sebagai pelanggaran tata ruang dan berpotensi dikenai sanksi administratif maupun pidana.
Dari sudut pandang rezim penataan ruang, dokumen RTR mencerminkan kehendak negara dalam pembagian peruntukan ruang. Instrumen sentralnya adalah Kesesuaian Kegiatan Pemanfaatan Ruang (KKPR), yang dipandang sebagai “tiket” yuridis untuk memperoleh hak membangun. Tanpa KKPR, pemanfaatan ruang—meski berada di atas tanah hak milik—diposisikan sebagai tindakan ilegal, sehingga terbuka kemungkinan penjatuhan sanksi.
Sebaliknya, logika reforma agraria menekankan adanya kewajiban positif negara untuk memastikan penataan akses berjalan. Dorongan produktivitas yang melekat pada program tersebut dapat berbenturan dengan kewajiban pemerintah daerah menertibkan pemanfaatan ruang yang tidak sesuai RTR. Akibatnya, penerima reforma agraria—yang pada dasarnya kelompok rentan—dapat terjebak dalam kontradiksi kebijakan: satu instrumen negara mendorong pemberdayaan, sementara instrumen lain menyiapkan perangkat sanksi atas tindakan yang dilakukan untuk memenuhi dorongan itu.
Dalam kondisi benturan seperti ini, hakim dipandang tidak cukup hanya berpegang pada penerapan teks hukum secara literal. Ditekankan perlunya proses penemuan hukum (rechtsvinding) yang mempertimbangkan realitas sosial dan tujuan kebijakan. Sejumlah langkah yang diajukan antara lain menguji proporsionalitas pelanggaran, misalnya membedakan antara pelanggaran yang berdampak besar terhadap ekosistem dengan aktivitas subsisten yang bersifat produktif untuk menopang hidup.
Selain itu, hakim juga didorong menilai penerapan asas ultimum remedium, yakni pidana sebagai upaya terakhir. Karena rezim tata ruang mengutamakan sanksi administratif, pertanyaan yang dapat diajukan adalah apakah pemerintah daerah telah menempuh pembinaan terlebih dahulu sebelum membawa perkara ke ranah sanksi yang lebih berat. Jika pembinaan tidak dilakukan, penjatuhan sanksi dinilai berpotensi menimbulkan persoalan prosedural.
Hal lain yang disorot adalah koordinasi kelembagaan. Kerangka penataan akses secara normatif memandatkan adanya hubungan kelembagaan antarpemangku kepentingan untuk sinkronisasi kebijakan. Pada saat yang sama, regulasi penataan ruang menempatkan Kementerian ATR/BPN—yang juga terkait dengan pelaksanaan reforma agraria—dalam peran sentral pada pembahasan lintas sektor dan persetujuan substansi RTR. Dalam konteks ini, hakim dapat menggali apakah penyusunan RTR telah mengintegrasikan lokasi objek reforma agraria dan mengakomodasi kebutuhan produktif skala kecil bagi penerima manfaat.
Gagasan yang ditawarkan menekankan bahwa putusan yang adil bukan berarti memenangkan salah satu rezim hukum dan menegasikan yang lain. Putusan progresif justru dipandang sebagai putusan yang mendorong kedua rezim “berdamai”. Contoh pendekatan yang disebut ialah mengakui adanya pelanggaran tata ruang secara de jure, tetapi menilai sanksi—terutama pidana atau pembongkaran—tidak proporsional sehingga tidak dapat dieksekusi, mengingat adanya mandat kebijakan yang kontradiktif dari program penataan akses.
Alternatif lain adalah putusan yang bersifat korektif, misalnya memerintahkan pemerintah daerah melakukan pembinaan, memfasilitasi penerima reforma agraria untuk memperoleh KKPR melalui mekanisme dispensasi, atau mendorong revisi parsial RTR agar dapat mengakomodasi kebutuhan produktif skala kecil.
Pada akhirnya, dialektika antara kepastian hukum sanksi tata ruang dan keadilan sosial dalam penataan akses reforma agraria menuntut hakim untuk menjaga harmoni antara ketertiban dan keadilan. Putusan diharapkan tetap mengakui validitas RTR, namun sekaligus melindungi hak subsisten dan produktif penerima reforma agraria yang lahir dari mandat negara, agar program kesejahteraan tidak berubah menjadi jebakan yuridis bagi masyarakat kecil.
Catatan: Tulisan ini merupakan pendapat pribadi penulis yang disebut dalam naskah asli dan dinyatakan tidak mewakili pendapat lembaga.
