Pesisir timur Surabaya disebut tengah memasuki fase perubahan, meski hingga kini belum tampak dalam bentuk pembangunan fisik. Dinamika yang terjadi masih berada pada tahap perencanaan dan perumusan kebijakan, ketika kepentingan lingkungan, investasi, dan kekuasaan saling bernegosiasi. Dalam konteks itu, rencana pengembangan Surabaya Waterfront Land (SWL) seluas sekitar 1.084 hektar menjadi sorotan, terutama terkait pertanyaan apakah tata ruang tetap menjadi pedoman utama atau justru menjadi instrumen yang lentur sejak tahap awal perencanaan.

Secara normatif, arah pemanfaatan kawasan pesisir timur Surabaya telah diatur melalui Peraturan Daerah Provinsi Jawa Timur Nomor 1 Tahun 2018 tentang RZWP3K. Dalam aturan tersebut, wilayah ini dikategorikan sebagai kawasan lindung pesisir yang diakomodasi lewat penetapan kawasan konservasi.

Ketentuan itu menegaskan fungsi ekologis kawasan yang dikenal sebagai Pamurbaya, mulai dari keberadaan ekosistem mangrove, perlindungan garis pantai, hingga ruang hidup bagi masyarakat nelayan.

Penegasan serupa juga terdapat dalam Peraturan Daerah Provinsi Jawa Timur Nomor 10 Tahun 2023 tentang RTRW 2023–2043. Regulasi ini mengatur kawasan lindung dalam rencana pola ruang, khususnya pada Pasal 23 hingga Pasal 27, yang mencakup perlindungan sempadan pantai dan ekosistem pesisir.

Dalam analisis kebijakan, pijakan yang kerap dipandang paling kuat adalah merujuk pasal-pasal tersebut sebagai dasar normatif kawasan lindung, lalu mengaitkannya dengan peta RTRW untuk menunjukkan bahwa Pamurbaya di Surabaya berada dalam zona lindung. Dengan demikian, secara prinsip kawasan tersebut diarahkan untuk menjaga keseimbangan lingkungan dan mitigasi risiko bencana, bukan untuk kawasan komersial. Posisi ini menjadi acuan penting untuk menilai kesesuaian berbagai rencana pembangunan yang muncul.

Namun, dinamika di lapangan dinilai menunjukkan kecenderungan berbeda. Wacana reklamasi skala besar dan pengembangan kawasan urban baru mulai mengarah pada perubahan fungsi ruang, dari penyangga ekologis menjadi ruang ekonomi berintensitas tinggi. Situasi ini memunculkan pertanyaan apakah transformasi tersebut merupakan bagian dari perencanaan yang sah atau justru menyimpang dari rencana yang telah ditetapkan.

Dalam perspektif tata ruang, kondisi semacam ini kerap disebut sebagai kesenjangan antara rencana dan pelaksanaan. Ketika kesenjangan melebar, tata ruang berisiko kehilangan daya ikat dan hanya menjadi dokumen normatif yang mudah ditafsirkan ulang sesuai kepentingan.

Instrumen Persetujuan Kesesuaian Kegiatan Pemanfaatan Ruang Laut (PKKPRL) pada dasarnya dirancang untuk menjaga keselarasan aktivitas pemanfaatan ruang laut dengan rencana zonasi. Namun dalam implementasi, instrumen ini kerap dipandang lebih sebagai alat legitimasi ketimbang pengendali. Fleksibilitas dalam menafsirkan “kesesuaian ruang” dinilai membuka ruang kompromi, ketika rencana menyesuaikan proyek, bukan sebaliknya. Di sisi lain, keterpisahan antara izin ruang dan izin lingkungan juga membuat pertimbangan ekologis tidak selalu menjadi faktor utama.

Jika kondisi tersebut berlanjut, hukum disebut berpotensi kehilangan fungsi korektifnya. Alih-alih mencegah penyimpangan, hukum justru dapat berperan mengakomodasinya.

Persoalan lain yang turut disorot adalah partisipasi publik. Dalam tata kelola lingkungan yang ideal, pelibatan masyarakat seharusnya bersifat substantif. Namun masyarakat pesisir yang terdampak kerap berada di posisi paling akhir dalam rantai informasi, dengan akses terbatas terhadap dokumen, ruang diskusi, hingga peluang untuk memengaruhi keputusan. Situasi ini dapat membuat partisipasi hadir secara formal, tetapi kehilangan makna secara substansial, sehingga keputusan yang dihasilkan berisiko tidak sepenuhnya mencerminkan kepentingan publik.

Dari sisi hukum, ruang pengujian sebenarnya tersedia, mulai dari uji kesesuaian izin dengan rencana zonasi, evaluasi proses AMDAL, hingga pengujian konsistensi kebijakan. Tantangannya bukan semata ketersediaan mekanisme, melainkan akses dan keberanian untuk menggunakannya. Tanpa pengawasan publik yang kuat, potensi penyimpangan kerap berhenti sebagai wacana.

Dinamika serupa disebut bukan terjadi di Surabaya saja. Di sejumlah wilayah pesisir Indonesia, tekanan reklamasi dan pembangunan juga memunculkan pergeseran fungsi ruang. Contoh yang disebut antara lain Teluk Jakarta, Teluk Benoa, proyek Center Point of Indonesia di Makassar, serta dinamika di Semarang dan Teluk Balikpapan, ketika kawasan yang secara perencanaan berfungsi sebagai kawasan lindung atau penyangga menghadapi tekanan pembangunan dan industrialisasi.

Dalam konteks itu, rencana SWL dinilai mencerminkan pola ketidaksinkronan yang lebih luas antara rencana tata ruang dan praktik pemanfaatan di lapangan. Pertanyaan yang mengemuka adalah apakah ruang pesisir akan dipertahankan sebagai ruang ekologis yang harus dilindungi atau terus didorong menjadi komoditas ekonomi jangka pendek.

Tata ruang pada akhirnya diharapkan menjadi kompas untuk menjaga keseimbangan tersebut. Tanpa konsistensi, transparansi, dan partisipasi, kompas itu berisiko kehilangan arah. Ketika hal itu terjadi, yang dipertaruhkan bukan hanya ekosistem pesisir dan ruang hidup masyarakat, tetapi juga kepercayaan publik terhadap keadilan dalam pembangunan.